Prima di procedere
L'Ucraina è impegnata in una profonda trasformazione del suo modello di regolamentazione del gioco d'azzardo e delle lotterie, con l'obiettivo primario di consolidare il mercato legale e diminuire significativamente l'incidenza dell'offerta illegale. Questa strategia è stata dettagliata da Gennady Novikov, capo di PlayCity, l'Agenzia statale per il controllo del business del gioco d'azzardo e della lotteria, in un'intervista rilasciata a un media nazionale. La visione di Novikov si fonda su tre pilastri fondamentali: controllo tecnologico avanzato, riforme normative mirate e un coordinamento interistituzionale efficace.
Secondo Novikov, l'attuale struttura assegna allo Stato, in particolare al Ministero della Trasformazione Digitale, la responsabilità di definire le politiche e le regole del mercato. A PlayCity spetta invece il ruolo di regolatore operativo, incaricato di attuare le normative, vigilare sugli operatori autorizzati e garantire la trasparenza dei processi. L'obiettivo dichiarato è duplice: da un lato, rendere il segmento legale più sicuro, affidabile e accessibile per i giocatori; dall'altro, rendere progressivamente più costoso e rischioso operare nel mercato nero.
Il mercato ucraino del gioco, legalizzato negli ultimi anni, comprende oggi tutte le principali verticali: casinò online, poker online, scommesse, casinò terrestri e sale slot. Attualmente, gli operatori autorizzati attivi sono 34, un numero che Novikov considera sostanzialmente stabile, tenendo conto delle difficoltà legate al contesto bellico in corso nel paese. Tuttavia, le attività di gioco d'azzardo basate su criptovalute rimangono escluse dal perimetro regolatorio, presentando una sfida complessa sia sul piano normativo che su quello dei controlli.
Per quanto riguarda la presenza di grandi gruppi internazionali, Novikov ha chiarito che il sistema ucraino non consente il rilascio di licenze a soggetti esteri. Le concessioni possono essere rilasciate esclusivamente a persone giuridiche ucraine. La presenza di beneficiari stranieri non è di per sé un indicatore di “internazionalità”, poiché il settore utilizza spesso strutture societarie complesse e giurisdizioni offshore. Di fatto, i grandi operatori globali non sono attualmente presenti nel mercato ucraino, anche a causa di un contesto di investimento reso più incerto dalla guerra e da un quadro fiscale e regolatorio ancora in evoluzione.
La dimensione del mercato illegale rappresenta una sfida significativa, con stime che variano tra il 40% e oltre il 50% del totale. PlayCity considera queste valutazioni realistiche e sta adottando una strategia basata su una combinazione di strumenti normativi e tecnici per ridurre questa quota. In primo luogo, si prevede il blocco sistematico dei siti illegali e delle loro repliche, i cosiddetti “specchi”. In secondo luogo, si mira alla restrizione dei canali di pagamento e delle forme di marketing che alimentano la redditività dell'offerta non autorizzata. In terzo luogo, si intende creare regole chiare e prevedibili che rendano più conveniente operare nella legalità piuttosto che nell'ombra.
Il ruolo della Banca Nazionale dell'Ucraina è considerato decisivo in questo contesto. Attualmente, il mercato legale soffre di forti limitazioni nell'accesso ai servizi di pagamento, con solo poche banche che operano con gli operatori di gioco e non tutte sono disposte a servire l'intero perimetro dei concessionari autorizzati. Questo squilibrio favorisce indirettamente il mercato illegale, che utilizza schemi alternativi come pagamenti P2P, codici MCC impropri, criptovalute e altri meccanismi difficilmente tracciabili. Per affrontare questa problematica, si stanno valutando misure per incentivare una maggiore partecipazione delle banche al settore legale del gioco d'azzardo, garantendo al contempo la conformità alle normative antiriciclaggio e la protezione dei consumatori.
Un passaggio strategico della riforma riguarda l'introduzione e il rafforzamento delle licenze B2B per i fornitori di software e servizi per il gioco. Dal 1° aprile, tali licenze possono essere rilasciate solo a società residenti in Ucraina. L'obiettivo non è solo quello di controllare i flussi finanziari, ma di costruire un ecosistema trasparente, in cui l'intera catena di fornitura – dal software ai servizi accessori – sia sotto la supervisione del regolatore. Questo approccio, ispirato a modelli europei, mira a ridurre le possibilità di elusione fiscale e di supporto indiretto al mercato illegale.
Uno degli strumenti chiave di questa strategia è il sistema statale di monitoraggio del gioco, che PlayCity sta implementando per fasi. La prima parte del sistema, in fase avanzata di sviluppo, consentirà allo Stato di raccogliere dati standardizzati sul funzionamento del mercato. Nella sua versione completa, il sistema permetterà di tracciare l'intero ciclo dei fondi, dal deposito al prelievo, distinguendo chiaramente tra somme giocate e vincite effettive. Secondo Novikov, si tratta di una svolta radicale, perché consentirà per la prima volta decisioni fiscali e regolatorie basate su dati completi e non su stime parziali.
La questione fiscale è uno dei punti più critici. L'attuale modello di tassazione delle vincite è giudicato penalizzante per il gioco legale, perché in alcuni casi porta il giocatore a ricevere, al netto delle imposte, meno di quanto ha inizialmente puntato. Questa distorsione incentiva il ricorso a piattaforme illegali, dove i pagamenti avvengono spesso fuori dai circuiti bancari ufficiali e senza alcun controllo. La revisione del regime fiscale è quindi vista come uno strumento essenziale non solo per aumentare le entrate, ma anche per favorire l'emersione del mercato. Si stanno valutando diverse opzioni, tra cui la riduzione delle aliquote fiscali sulle vincite e l'introduzione di incentivi fiscali per gli operatori che investono in tecnologie e pratiche di gioco responsabile.
Ampio spazio è dedicato anche al settore delle lotterie, rimasto per anni in una situazione di vuoto normativo. Il recente avvio delle procedure per il rilascio delle nuove licenze viene descritto come un passaggio necessario per riportare il comparto sotto un controllo effettivo. Novikov sottolinea però la necessità di una riforma più profonda, che includa meccanismi competitivi basati su aste, un sistema di controllo più moderno e regole chiare sulla pubblicità, oggi molto meno stringenti rispetto a quelle previste per il gioco d'azzardo. Si prevede l'introduzione di limiti alla pubblicità delle lotterie, in particolare durante le fasce orarie protette e sui media rivolti ai minori, nonché l'obbligo di includere messaggi di sensibilizzazione sui rischi del gioco d'azzardo.
Sul fronte della tutela dei giocatori, PlayCity sta lavorando al rafforzamento del registro delle persone con accesso limitato al gioco, che conta attualmente circa 12.000 iscritti. Il nuovo registro, previsto per il 2026, sarà integrato con i sistemi degli operatori autorizzati e pensato come uno strumento effettivo di prevenzione, non come un semplice adempimento formale. L'approccio dell'Agenzia esclude soluzioni drastiche o puramente proibitive, che rischierebbero di spostare la domanda verso il mercato illegale, soprattutto per categorie sensibili come il personale militare. Si stanno valutando anche misure per promuovere la consapevolezza sui rischi del gioco d'azzardo e per fornire supporto e consulenza alle persone che sviluppano problemi di dipendenza dal gioco.
Nel complesso, la linea tracciata da PlayCity punta a una regolamentazione basata sui dati, sulla trasparenza e sul coordinamento tra autorità pubbliche. Una strategia che rifiuta scorciatoie e interventi simbolici, e che mira invece a un riequilibrio graduale del mercato, in cui legalità, protezione dei giocatori e sostenibilità fiscale procedano di pari passo. Un percorso complesso, reso ancora più difficile dalle condizioni straordinarie in cui opera il Paese, ma che il regolatore considera indispensabile per il futuro del settore del gioco in Ucraina.
