Prima di procedere
Il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 89/2026 pubblicata il 5 gennaio, ha chiarito il riparto di giurisdizione nelle controversie riguardanti le sanzioni applicate al settore del gioco lecito, ribaltando una precedente decisione del TAR Lazio. La Sezione Sesta ha accolto l’appello presentato dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli (ADM), dichiarando inammissibile, per difetto di giurisdizione, il ricorso contro il provvedimento di chiusura di un esercizio commerciale dotato di apparecchi da gioco.
La vicenda trae origine da un controllo effettuato nel febbraio 2022 in un locale, durante il quale l’amministrazione aveva riscontrato il malfunzionamento dei dispositivi di sicurezza antieffrazione di una macchinetta da intrattenimento con vincita in denaro. A seguito di tale accertamento, l’Agenzia delle dogane e dei monopoli aveva disposto il sequestro dell’apparecchio e, successivamente, irrogato una sanzione amministrativa pecuniaria, accompagnata da un provvedimento di chiusura dell’esercizio per trenta giorni, in conformità con l’articolo 110, comma 9, lettera f-quater), del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (TULPS).
Il provvedimento di chiusura era stato inizialmente impugnato davanti al TAR Lazio, che nel febbraio 2024 ne aveva disposto l’annullamento, pur respingendo la domanda risarcitoria. Secondo il giudice di primo grado, la fattispecie avrebbe dovuto essere inquadrata in un’ipotesi sanzionatoria diversa, meno grave, che non comporta automaticamente la chiusura del locale. Questa decisione si basava su un’interpretazione delle norme che privilegiava una valutazione meno restrittiva della condotta contestata.
L’Agenzia delle dogane e dei monopoli ha presentato appello, sollevando in via preliminare una questione di giurisdizione. L’ADM ha sostenuto che il TAR non avrebbe dovuto pronunciarsi nel merito, in quanto si trattava di una sanzione amministrativa “vincolata”, ovvero priva di margini di discrezionalità, per la quale la tutela giurisdizionale spetta al giudice ordinario e non a quello amministrativo. Questa argomentazione si fonda sulla natura dell’atto sanzionatorio, considerato come un’applicazione diretta della legge senza possibilità di valutazione alternativa da parte dell’amministrazione.
Il Consiglio di Stato ha accolto l’impostazione dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, ritenendo fondato il motivo di appello relativo al difetto di giurisdizione. Nella motivazione, il Collegio ha ricostruito il quadro normativo e giurisprudenziale, richiamando l’orientamento consolidato delle Sezioni Unite della Corte di cassazione, secondo cui le controversie relative all’irrogazione di sanzioni amministrative per violazione dell’articolo 110 TULPS rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario. Tale principio vale anche quando, accanto alla sanzione pecuniaria, viene adottata una misura accessoria di carattere reale, come la chiusura temporanea dell’esercizio.
Secondo il Consiglio di Stato, la sanzione prevista dall’articolo 110, comma 9, lettera f-quater), TULPS si colloca nell’ambito di un’attività amministrativa rigidamente vincolata: una volta accertata la violazione, l’amministrazione è tenuta ad applicare le conseguenze previste dalla legge, senza esercizio di discrezionalità. Di conseguenza, il contenzioso non riguarda l’esercizio di un potere autoritativo in senso stretto, ma l’opposizione a una sanzione amministrativa, che deve essere devoluta al giudice ordinario. Questa interpretazione sottolinea la natura oggettiva della violazione e la conseguente applicazione automatica della sanzione.
Il Collegio ha inoltre precisato che la controversia si inserisce nella fase esecutiva del rapporto concessorio relativo alla gestione del gioco lecito, fase che, secondo la giurisprudenza consolidata, è anch’essa attratta alla giurisdizione del giudice ordinario. Anche qualora si volesse richiamare la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di concessioni di servizi, questa non si estenderebbe alle sanzioni irrogate a valle del rapporto, quando l’amministrazione agisce in posizione paritetica per garantire il rispetto delle regole imposte al concessionario. Questo aspetto evidenzia come la fase sanzionatoria sia considerata distinta dalla gestione della concessione, con implicazioni diverse in termini di giurisdizione.
Alla luce di tali considerazioni, il Consiglio di Stato ha riformato integralmente la sentenza del TAR Lazio, dichiarando inammissibile il ricorso di primo grado per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e indicando la possibilità di riassumere il giudizio davanti al giudice ordinario. Le questioni di merito, relative alla corretta qualificazione della violazione e alla scelta della sanzione applicabile, sono state assorbite dalla decisione sulla giurisdizione. Resta ora da vedere se il ricorrente deciderà di adire il giudice ordinario per far valere le proprie ragioni nel merito della vicenda.
La sentenza del Consiglio di Stato offre un importante chiarimento sul riparto di giurisdizione in materia di sanzioni amministrative nel settore del gioco lecito. La decisione consolida l’orientamento che privilegia la giurisdizione del giudice ordinario per le sanzioni vincolate, ribadendo la necessità di una distinzione tra la fase di gestione della concessione e quella sanzionatoria. Questo pronunciamento avrà un impatto significativo sulla gestione dei contenziosi in questo settore, fornendo un quadro più chiaro e definito per gli operatori e per le autorità competenti. Il futuro dei contenziosi dipenderà ora dalle scelte dei singoli ricorrenti, che dovranno valutare se riassumere il giudizio davanti al giudice ordinario per ottenere una pronuncia nel merito delle questioni controverse.
